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外国(地区)政府采购制度介绍及启示
来源:肇庆清风网时间:2014/12/16 15:29:14浏览次数:39299
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谢淼青

政府采购是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织,社会团体,事业单位,为了开展日常政务活动或为公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式,方法和程序,使用财政性资金获取货物,工程和服务的行为。理论上,由于政府部门往往是公共部门的核心及代表,所以,政府采购又称公共采购。政府采购不仅指具体的采购过程,它是采购政策,采购程序,采购过程及采购管理的总称。为了使政府采购合理有效,经济节省,国家往往制定专门的法律法规要求用公开竞争的方式,方法和程序来完成。现代政府采购制度就是有关政府采购政策、采购实体、采购范围、采购管理及采购方式等具体规定的总称。政府采购制度最早形成于18世纪的西方资本主义国家,发展至今已有200多年,目前已被世界各国政府广泛采用。美国早在1761年就颁布了《联邦政府采购法》。英国政府在1782年建立政府采购制度,设立专门机构以公开招标的形式采购办公用品,同时对政府采购的管理进行立法,采购对象也逐步拓展,大至工程设备,小到纸张铅笔,范围广泛。政府采购已成为许多发达国家公共支出管理中普遍采取的一种行之有效的手段。各国政府采购的资金一般占到期 GDP的10%以上。美国联邦政府每年采购规模为2000亿美元;欧盟成员国的政府采购金额占到 GDP的15%,韩国、新加坡、日本等亚洲国家的政府采购规模也比较大。
    一、英国
    (一)机构设置及管理体制
    英国是最早实行政府采购的国家,早在1782年,英国政府设立了文具公用局,作为专门负责购买政府部门办公用品的机构,以后几经发展,成为物资供应部,专门负责政府部门物资供应和投资建设项目。1984年英国政府提出了推行现代政府采购制度的改革方案,建立了现代政府采购模式,英国财政部设立政府采购办公室,其主要职责是:制订有关政府采购政策和法规,提供采购信息,实施监督和检查。在全国5个大区按行业或部门设立了50多个采购机构,进行具体的采购业务。除了宣传设施的采购必须由专门的部门负责外,政府各部门对自己的采购决定负责,自由决定是否采用中央采购代理机构为各部门和其他公共机构签订初步采购协议。即使财政部的采购业务也可委托其他部门进行。
    (二)采购原则及采购方式
    “公开、公正、公平、竞争、择优及效益”是政府采购的基本原则。英国是市场经济发达的资本主义国家,政府采购完全实行市场竞争机制运作,以达到 “物有所值”的核心原则。“物有所值”就是既要充分考虑价格因素、又要考虑质量因素,二者有机结合以满足使用者的需要。政府的政策总是期望通过竞争来实现“物有所值”,在注意本部门和供应商的费用的前提下,政府各部门可以决定最符合合同价值的竞争形式。英国政府有多种采购方式,其中最通用的方式是让那些按一定标准选出来的厂家展开竞争性招标,对于以价格为主要因素又相对较易的合同,各部门可实行公开招标;对于较复杂的合同,如私有经济项目,则只应采取有竞争性的协商谈判方式;只有对于极廉价的采购或极例外的特殊情况,方可采取单一来源采购方式。
    (三)政府采购的程序
    每个部门都有一名对政府采购负责的会计官员,会计官员必须按财政部门  颁发的《采购政策指南》和《采购实施指南》实施采购。具体操作程序如下:1 制订采购计划,规划采购的规格,方式等,使政府采购在统一规范下进行。2)在指定的刊物上发布采购信息。3 问题咨询、信息发布后,对潜在供应商提出的问题进行汇总,然后制成咨询手册发放有关人员。4 供应商资格审查,按事先制定的标准,选出有资格的供应商。5 招标或直接采购,按照政府采购相关法律规定,选择一种适合的采购方式进行采购。6 合同的履行。
    整个采购过程受议会的“公共支出委员会”监控,该委员会受“全国审计长办公室”的监督,而“全国审计长办公室”则是由部门审计师组成,总审计长享有高度的独立工作权,并对财政资金的使用情况有充分的监督权,可以独立决定审计程序及方式,也可履行其职能范围内的检查或向议会报告。
    1984年—1997年,英国每年采购支出约120亿英镑,占GDP的比重为12%,政府采购节约率为15.3%。
    二、美国
    由于美国是联邦制国家,其政府采购有两个体系:联邦政府采购和州政府采购。下面主要介绍美国联邦采购情况。
    美国宪法授权美国联邦政府为美国人民提供国防和福利的服务并承担相应责任,这是美国联邦进行政府采购的法律依据。为了实施这一宪法条款,国会通过立法直接或间接地设立采购机构以完成采购职能。美国联邦政府的采购自1792年至1949年,一直由财政部负责进行,期间制定了不少法律来规范政府采购行为,但采购模式采用的是分散采购,造成了重复采购、过度采购及效率低下等问题。1949年美国国会通过联邦财产与行政服务法,确立了联邦服务总署GSA 为集中采购机关,其下设的“联邦供应局”为具体的采购部门,并提供了统一的采购政策和方法。据此, GSA制定和颁发了一系列政府采购条例。GSA的职责包括1 为联邦政府机构进行采购。2 制定标准和规范。3 供应品的管理。尽管 GSA统一和集中了联邦政府各民用部门的采购,但是大多数的联邦机构仍然可以进行自己的采购活动,这些采购通常都是针对这些机构的特殊需要而进行的。也就是说自1949年以来,美国政府确立了集中采购为主,部门采购为辅的采购管理体制。
    美国联邦政府采购有三大基本原则:法制原则、竞争原则、申诉原则。(1)法制原则。美国联邦政府的采购制度,是建立在法律规范的基础上,政府通过制定一系列法律,一方面约束自己,维护采购信誉,另一方面也带来了采购制度过于臃肿,官僚化及负重累累。1993年联邦政府出台了《1993年联邦采购程序合理化法》,以精简政府采购项目的采购手续。2 有效竞争原则。不论是“密封投标”还是“协商采购”方式,美国政府充分认识到:竞争能使政府能够有效地利用商业竞争,讨价还价和财政刺激,从而在市场上获得最低的价格,最优的质量以及最优惠的服务。3 申诉原则。其目的旨在保证采购制度的公正性和透明度,任何认为自己受到不公正待遇的供应商都可提出申诉。申诉程序还可纠正武断的协议,使采购制度更为有效。实践中,美国政府对于小额政府采购,采用程序简单可行的“采购卡”方式,其特点是简单有效,能充分运用竞争手段,以达到低价采购的目的。凡超过25000美元的大额采购,一般采用“密封投标”采购方式。中标方一定是报价最低,最符合要求的供应商,且必须满足标书的一切要求。如采用协商采购的方式,政府可以根据商品的质量对价格进行协商,只要报价方商品的质量可信,政府还可以适当提高采购价格。
    随着联邦政府在国内自由市场经济发展过程中的角色不断变化,采购制度的目标、方式及规则也不断变化和更新。近年,美国联邦政府的采购支出约占当年GDP的10%左右。如1997年、联邦政府的采购额为1900亿美元。但其政府采购制度适应了社会发展的需要,为实现政府采购制度的目标,美国政府做出了不懈的努力,使政府采购制度不断得到完善。
    三、韩国
    与许多发展中国家一样,韩国实行的是集中采购制度,这一采购制度对整个韩国国民经济有着重大的影响,并发挥着多方面的积极作用。
    (一)设置及管理体制
    韩国的政府采购内容庞大广泛,主要包括中央、地方机关团体和其他公共组织机构如大型国有企业 的经济活动和政府项目。其采购制度可追溯到1949年,为了提高政府采购的效率,韩国建立了统一采购机构——对外援助临时供应办公室,该办公室除了政府采购外,还负责利用外汇基金在国外购买政府所需物品。1966年,韩国政府采购制度发生重大变革,成立了供应办公室,负责对外采购、国内采购、重点工程采购、建设需要的重要材料采购以及有关的供应事务。1997年又将供应办公室改为采购厅,进一步扩大了职能。1999年该厅共有工作人员935名。下设有管理及操作的二类职能部门。计划和管理办公室及管理局主要职责是政府采购的管理和监督。负责政策和条例的制定、采购计划的审查和分析、预算编制和执行的协调、采购人员及机构的管理以及人员培训等。操作类部门如工程局、采购局、地方采购厅等,主要职责是进行商品、服务或工程以及地方政府的采购,采购规格的审查以及对采购合同进行跟踪服务等。
    (二)原则及采购方式
    韩国根据本国经济发展的情况,制定了政府采购的原则:(1 符合宏观经济政策的采购原则;(2 透明公正原则;3 经济效率原则。
    根据韩国《国家合同法》规定,合同金额超过5千万韩元的政府采购合同,应由采购厅应采用竞争性采购的方式和程序执行。具体地说,政府采购合同的签约被严格地限定为三种:1 公开竞争合同,即通过公开招标来授予的政府采购合同。2 有限竞争合同,指通过有限竞争标来授予的采购合同。3 指名竞争合同,即对于有特殊规格、技术要求的采购,邀请数个企业参与投标。采购内容属于国家机密等特殊情况的,不包含在上述方式中。
    韩国政府通过立法详尽规定了政府采购的实施细则和程序。这些法规主要有:《国内外采购条款》、《招标文件、标单标准格式》、《投标商资格条例》等等。
    四、香港
    (一)机构设置及管理体制
    香港财政司是香港政府采购主管机构,其职责有三方面:一是制定政府采购的规章和政策。二是政府采购的管理事务,包括政府采购各类招标委员会成员的任命,政府采购信息的发布,部分供应商资格审查、供应商投诉受理等。三是政府各部门通用物品集中采购和供应。香港所有政府采购都由政府部门直接进行,不涉及任何中介机构,具体分工为:财政司库务局属下政府物料供应处是集中采购机构,工作人员均为公务员,主要负责政府各部门通用物品及有关服务的采购及供应,拥有现代的仓库和运输队,亦提供中央储存服务。部分专用物品实行分散采购,如政府车辆采购由车辆管理处负责,汽艇等海事物品采购由海事处负责。建造工程则在工务局监督下由建设部门自行雇用承建商。
    二 采购原则及采购方式
    在政府采购活动中,财政司确保下列原则能够得到有效地贯彻。(1)向公众负责制——政府采购用的是纳税人的钱,所以必须向公众负责。(2)物有所值——除考虑价格外,还要考虑质量及服务要求。(3)透明度——让供应商和承包商全面了解政府采购的操作程序和方法。(4)公开、公平——对所有的投标人一视同仁,不得有歧视性的规定和行为。
    一般地,小额采购小额采购的上限由财政司定期修订 采用采购卡的方式,不属于小额采购的通常采用公开招标的方式,对于采购复杂或货源稀少的物品可用选择性招标,对不具备公开招标条件的采购,如需要与现行物品配套的器材,涉及专利的物品,急需品等,可采用单一来源采购。
    三 定标
    香港政府采购的一个最大特色在于定标,其定标工作是由财政司司长委任一系列投标委员会来决定。各投标委员会根据采购金额及采购项目性质划分。主要有:(1)中央投标委员会。负责超过其他投标委员会限额的采购项目的定标。委员会主席为库务局长,成员有来自工务局、物料供应处、律政司等部门的官员。(2)政府物料供应处投标委员会。负责限额不超过1000万港元的货物或服务的定标。组成人员为物料供应处人员及政府监督部门人员。(3)工务投标委员会。负责单项合同价值不超过500万港元的工程及建筑项目的定标。(4)海事处投标委员会及印务局投标委员会。各自负责所在部门限额不超过500万港元项目的定标。对咨询服务的评比则按咨询项目性质及价值委任相应的咨询评审委员会。
    香港政府采购致力维持一个公开的采购制度,任何投标商认为其投标没有获得公正的评审,均可向采购部门或负责该项投标的定标委员会投诉。如果采购活动涉嫌腐败行为,可向廉政公署投诉。如果认为采购程序选择不当,还可以向申诉专职公署投诉。
    综上所述,我们可得到下表:
    五、启示——政府采购模式的选择及机构的设置
    从以上介绍可以看出,随着经济和社会的发展,政府在国内经济的发展过程中角色的不同,其采购模式也随着变化。美、英两国都经历了由高度集中采购到适度集中的发展过程。根据公共支出理论,发达国家的政府较少直接参与生产活动,但社会福利水平较高,转移支出在公共支出中所占的比重较大,政府对收入分配的影响较大,财政的功能主要是强调公平原则。采购支出较少,使用部门主要涉及教育、卫生、行政、司法、警察等福利部门采购品种及价格较易控制,因而用适度集中采购的办法即能有效地解决问题。而发展中国家如韩国 ,由于政府直接参与的生产活动较多,且公共设施基础较差,需要大量的政府投资,因此,购买支出所占份额较大,说明政府对配置资源的职能较强,对生产和就业影响较大。在采购支出大的条件下,为更好地体现财政支出的效益及稳定原则,需要一个集中的采购机构。该机构能及时、准确地体现政府的宏观经济政策,提高财政资金的使用效率,同时通过政府采购的法定程序强化对财政支出的监督力度。香港政府的经验也说明:建立集中采购机构,对提高政府威信,加强廉政建设都有积极的意义。
    我国是一个发展中国家,为适应改革开放的需要及与国际市场接轨,建立适合我国国情的政府采购制度势在必行。笔者认为在采购模式及机构设置上,可借鉴韩国及香港的经验。韩国由于设立了集中采购及实行高度集中的政府采购制度,在经济上取得了巨大的收益,贯彻了政府的宏观调控政策,在保护民族工业、发展本国科技型骨干产业上卓有成效。例如:韩国的政府用车基本清一色是本国大宇、三星等国内企业生产制造的。在财政方面节约了大量支出,提高了预算的效率。对重点工程项目有专门的部门负责采购过程及合同管理,为确保质量,有职能部门对供货质量进行检查,对备用商品进行管理并研究提高供货质量的措施等。另外,在行政管理领域取得了不可估量的业绩。具体表现在:1 政府采购标准化和专业化,带动了相关部门工作效率的极大提高。2 实现了组织机构的集中,方便了统一管理,使各部门的采购制度完整和统一。3 便于培养工作人员的专长和能力,为科学人事管理制度打下了基础。4 加强了部门联系。5 集中、透明、公开的采购制度有效遏制了腐败现象的滋生。香港政府采购则在集中采购的基础上,在部分行业可自主采购,以便于专业化管理。因此,我国政府采购应以集中为主,同时为发挥现有资源的作用及便于专业化管理,大型工程的采购可在采购中心的监督下由行政主管部门自行组织。

(作者单位:省机械设备成套局)

 

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